丛书名：连片特困区蓝皮书
内容简介: 本报告以“多维减贫和自我发展能力构建”为主题，本报告全面考察了武陵山片区71县市区近10年来多维贫困和自我发展能力状况及其时空演变规律，并基于贫困各维度和自我发展能力各子系统的特征和演变趋势，提出了具体的对策建议。同时，对武陵山片区内“区域发展与扶贫攻坚”的经典个案进行解剖，总结了其经验与启示。
目录
Ⅰ 总报 告
1 多维减贫与自我发展：在机遇与挑战中起航
——武陵山片区试点启动一周年回顾、反思与展望……………冷志明 丁建军／001
一 机遇、挑战与起航………………………………………………………………／002
二 现状、特征与趋势………………………………………………………………／009
三 思路、对策与展望………………………………………………………………／018
Ⅱ 综合评价篇
2 连片特困区多维贫困测度指标体系构建 …………………………丁建军 黄利文／031
3 连片特困区自我发展能力评价指标体系构建 ………………………………冷志明／049
4 武陵山片区多维贫困与自我发展能力评价 ………………………丁建军 冷志明／067
Ⅲ 扶贫攻坚篇
5 武陵山片区的经济贫困与产业扶贫 ………………………………周 伟 黄祥芳／102
6 武陵山片区的人类贫困与基本公共服务均等化 …………………张琰飞 朱海英／118
7 武陵山片区的信息贫困与信息扶贫 ………………………………李 峰 周信君／147
8 武陵山片区的生态贫困与生态扶贫 ………………………………邵 佳 冷志明／167
Ⅳ 区域发展篇
9 武陵山片区特色优势产业自我发展的机理、路径与展望 ………李 峰 李湘玲／184
10 武陵山片区市场潜力估计与发展前景预测………………………彭 耿 刘 芳／206
11 武陵山片区经济地理的时空演化与重塑战略……………………王美霞 丁建军／224
12 武陵山片区的软实力分析…………………………………………龙海军 吴雄周／241
Ⅴ 先行先试篇
13 “龙凤融城”的过去、现在与未来………………………………王永明 袁明达／262
14 破解跨域治理困局的“锰三角”模式解析………………………蒋 辉 张怀英／281
15 贫困村的专业化发展与多维减贫经验
——以保靖县黄金村为例……………………丁建军 冷志明 黄利文 曾象云／303
16 生态旅游的多维减贫与区域自我发展能力培育效应
——彭水县生态旅游扶贫开发试点的启示与建议……丁建军 魏风劲 杨宗锦／323
17 民族团结进步创建与扶贫开发的松桃实践……………丁建军 张登巧 黄 炜／341
摘 要
2012年是中国连片特困区区域发展与扶贫攻坚深入推进的一年，也是武陵山片区“先行先试”的开启之年。在这一承前启后的关键时点，吉首大学“中国连片特困区（武陵山片区）区域发展与扶贫攻坚研究”课题组以“武陵山片区多维减贫与自我发展能力构建”为主题，编撰了首部中国连片特困区发展蓝皮书——《中国连片特困区发展报告（2013）》。
本书由总报告、综合评价篇、扶贫攻坚篇、区域发展篇、先行先试篇五部分组成。总报告全面总结了“先行先试”给武陵山片区带来的机遇与挑战，试点启动一年取得的主要进展，武陵山片区多维贫困与自我发展能力的现状、特征与趋势，以及加快推进片区多维减贫和自我发展能力培育的思路、对策及展望。综合评价篇在构建连片特困区多维贫困测度指标体系和自我发展能力评价指标体系的基础上，从片区整体、分片区和县市区三个空间尺度层面对武陵山片区2003年、2007年和2011年三个时间截面的多维贫困和自我发展能力状况进行了综合评价与时空演变分析，归纳了武陵山片区的多维贫困与自我发展能力特征及演变趋势。扶贫攻坚篇基于四个维度考察了武陵山片区的经济贫困、人类贫困、生态贫困和信息贫困的时序演变及内部空间分布特征，并分别探讨了相应的减贫思路与对策。区域发展篇则以自我发展能力构建为主线，从特色优势产业自我发展机理与路径、市场潜力测度与发展前景预测、经济地理时空演化与重塑以及软环境对比分析等方面对武陵山片区的产业能力、市场能力、空间能力和软实力培育进行了思考。先行先试篇通过对武陵山片区内具有代表性和典型性“先行先试”实践的个案剖析，归纳总结了跨域环境治理、专业村发展与减贫、跨省县域协作、民族团结创建与扶贫攻坚相互促进、生态旅游扶贫与发展等相关经验与启示。
关键词:连片特困区 武陵山片区 多维减贫 自我发展能力 先行先试
聚焦连片特困区，推进发展成果共享（代前言）
游 俊
2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》正式颁布实施，标志着我国扶贫开发进入了新的历史阶段：扶贫开发从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，改善生态环境，提高发展能力，缩小发展差距的新阶段。这一阶段有两点显著变化。一是贫困标准大幅提高，达到2300元，并且明确提出“两不愁三保障”的多维目标；二是贫困瞄准优化调整，将11个集中连片特困区以及实施特殊政策的西藏、四省藏区和新疆南疆三地州作为国家新十年扶贫攻坚的主战场，更加关注片区的自我发展能力。展望未来，2020年共同富裕、全面建成小康社会目标能否如期实现，看点、难点和关键都在连片特困区。
一 连片特困区是新十年国家扶贫攻坚的主战场
本世纪第一个十年，中国农村扶贫开发取得了显著成效。2011年11月16日，国务院新闻办发表的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书郑重宣布：《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》目标任务如期完成，中国农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，中国提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半的目标。然而，由于我国仍处于社会主义初级阶段，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。随着贫困标准大幅提高，扶贫对象规模又增大，相对贫困问题更凸现，贫困格局呈现新的特征，绝对贫困人口在分布上呈现出向边远山区、民族聚居区、革命老区、省际交界区等区域集中的大分散、小集中态势。这些贫困人口集中区被称为集中连片特殊困难区，简称连片特困区。顺应这一客观现实的变化，中共中央、国务院颁发的《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》明确将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州确定为中国未来十年扶贫攻坚的主战场。
六盘山区等11个集中连片特困区共涉及19个省（区、市）的505个县，区域面积143.3万平方千米，区域人口2.28亿人，其中乡村人口1.96亿。这些地区自然条件恶劣，生态环境脆弱，资源较为丰富，开发相对滞后。按照2300元的最新贫困标准，2011年，我国的扶贫对象仍有1.22亿人，占农村户籍人口的12.7%。其中，连片特困区的贫困发生率为28.4%，比全国平均水平高出15.7个百分点，覆盖了全国70%以上的贫困人口。此外，11个连片特困区的人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标分别只相当于西部平均水平的49%、44%和73%。
由于自然、民族、历史、政治等多种复杂因素的共同作用，一般的经济增长已无法带动连片特困区的发展，常规的扶贫手段也难以奏效。因而，创新扶贫开发和区域发展机制，实施连片特困区的集中连片开发，将连片特困区作为国家扶贫攻坚的主战场是未来十年国家扶贫战略的必然选择。2011年，国务院扶贫办会同国家发改委率先制定了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020）》，国务院扶贫开发领导小组于2011年11月15日在湖南湘西州吉首市启动了武陵山片区区域发展与扶贫攻坚“先行先试”试点。2012年，按照“先行试点、逐片制定扶贫开发规划、分期分批推进”的实施思路，国务院扶贫开发领导小组先后召开了乌蒙山区、秦巴山区、滇桂黔石漠化片区、六盘山区、滇西边境山区等片区的区域发展与扶贫攻坚启动会。2013年1月18日，国务院召开了全国扶贫开发工作电视电话会议，正式启动实施大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等最后5个片区的区域发展与扶贫攻坚规划。至此，全国11个集中连片特困地区的区域发展与扶贫攻坚规划全部启动实施，标志着全面建设小康社会决定性阶段的扶贫开发攻坚战全面打响。
二 连片特困区共享发展成果的关键
在于培育自我发展能力《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》明确提出，未来十年农村扶贫开发工作目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。“两不愁、三保障”的发展目标强调了未来中国经济发展将更加注重转变经济发展方式和统筹发展，强调使经济发展惠及包括低收入人群在内的所有人。让发展成果惠及所有人的途径大体有两类：一是通过创造让所有人平等参与经济社会活动的机会，使人们在初次分配中共享发展成果；二是通过再分配，以税收、转移支付、补偿支付等方式由政府相关部门出面进行干预和调节。如果说，对于特定的个体而言，再分配是共享发展成果的有效方式的话，而对于特定的群体或区域而言，让该群体和区域参与经济社会活动、融入经济大循环，在初次分配中实现共享发展成果则更可持续。
长期以来，连片特困区深陷“贫困陷阱”和“梅佐乔诺陷阱”，“梅佐乔诺陷阱”是指在中央政府对落后地区给予高度重视、大量转移支付和资金投入下，促成了这些地区与其资源禀赋不相适应的经济增长方式和产业结构，导致就业不充分，收入分配不均等，虽然在一段时间里得益于投资因素，获得了一定的经济增长，看上去与其他地区的差距在缩小，但是，最终这个经济趋同的趋势并未得以持续，最终又回到了原来轨道上的现象。意大利南北方和德国东西部之间，地区差距迄今继续存在，被称为欧洲的“两个梅佐乔诺”。资料来源：蔡昉：《谨防“梅佐乔诺陷阱”》，《中国改革》2010年第Z1期。在国家发展格局中遭遇“被遗忘、被边缘、被救济”的尴尬处境。虽然，在国家扶贫攻坚战略和西部大开发战略的支持和推动下，生存和温饱问题基本解决，但发展问题仍是制约其持续减贫和共享发展成果的瓶颈。微观层面，贫困个体的教育、住房、交通、信息、发展机会、生计资本等人类贫困问题相当严重；中观层面，片区内产业规模小、产业体系不健全、产业竞争力弱、市场容量有限、市场化程度低、空间格局不经济；宏观层面，片区经济未能融入区域经济、全国乃至全球大循环，既没有形成独立的经济体系，也没有在区域、全国和全球分工体系中占据一席之地。缺乏自生能力是连片特困区区域性贫困的根源。
连片特困区跳出“贫困陷阱”必然需要外部的援助，而且应该是非常规的援助措施，如加大对连片特困区的投入和支持力度，中央财政专项扶贫资金新增部分主要用于连片特困区，集中实施一批民生工程，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，促进基本公共服务均等化等。但又必须汲取以往“输血式”扶贫的教训，跨越严重依赖外部“输血”的“梅佐乔诺陷阱”，在“输血”的同时形成“造血”功能，着眼于长期的自我发展能力培育。如果说，通过外部援助缓解连片特困区当前的贫困局面是“治标”，那么，将外部援助有效转化为区域发展的支撑条件、动力源泉、要素积累则是针对连片特困区持久减贫的“治本”。显然，“标本兼治”才是实现连片特困区共享发展成果的有效途径，而培育区域自我发展能力的“治本”之策更为关键。
三 连片特困区的区域发展与扶贫攻坚
需要社会各界共同努力连片特困区贫困成因的复杂性、贫困维度的多重性、贫困程度的纵深性、减贫效应的脆弱性等共同决定了连片特困区区域发展与扶贫攻坚任务的艰巨性。有力、有效、有序推进片区扶贫开发，既需要加强相关的理论研究，深化对片区扶贫规律性的认识，为片区扶贫实践提供针对性强、实用有效的对策建议，又需要动员、组织和整合社会各方资源积极投身于片区扶贫开发实践，使连片特困区区域发展与扶贫攻坚有充足的人、财、物等资源保障。而这都需要社会各界的共同努力。首先，各级政府、各相关部委是片区扶贫攻坚的推动者、规划者、组织者、协调者和监督者，应发挥主导作用；其次，片区内的贫困主体既是扶贫救济的对象，更是扶贫攻坚的主体，充分发挥贫困主体的积极性、能动性，让其参与扶贫攻坚实践是片区扶贫开发的必然要求；再次，非政府组织和企业在片区扶贫开发中也需担当更重要的角色，发挥组织的专业化优势和效能。特别地，企业不应将参与扶贫实践仅看作承担社会责任，而应以“双赢”为目标推进面向连片特困区、面向低收入群体的创新，为贫困群体参与经济社会活动、分享发展成果创造机会，提供平台。
连片特困区的扶贫开发需要进一步强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，综合应用整村推进、雨露计划、产业开发、移民搬迁和综合治理等多种扶贫模式。专项扶贫的重点在于实施整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进，对边远山区、民族地区、革命老区给予重点支持；行业扶贫要结合相关部门职责，加快连片特困区基础设施建设、能源和生态环境建设，为片区发展特色产业创造良好的发展条件；社会扶贫应继续加强定点扶贫工作，推进结对帮扶、东西扶贫协作，广泛动员企业和社会各界参与扶贫。2011年12月，片区联系单位工作会议确定了教育部、科技部、工业和信息化部、国家民委、民政部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、卫生部等12个部委作为11个连片特困区的对口联系单位；2012年6月，国家林业局启动了连片特困区林业扶贫攻坚规划编制工作；2012年7月，交通运输部发布了《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011～2020）》。
11个集中连片特困区虽然分散在全国多个省区，但大都处于边远山区、省际交界区、少数民族聚居区、革命老区，自然条件相对恶劣、交通相对闭塞、观念相对落后、行政分割相对严重，这些共同特征使得连片特困区的贫困形成机制和演变规律具有共性；同时，各连片特困区又因为地理区位、气候条件、资源禀赋、文化习俗、产业基础等条件的差异，使得各连片特困区在贫困成因、贫困分布和减贫对策等方面存在特殊性。因而，探寻影响各连片特困区贫困形成和演变规律的普遍性和特殊性，并为各连片特困区区域发展与扶贫攻坚献计献策也需要社会各界（尤其是各片区内社会各界）的积极参与和共同努力。
吉首大学作为地处中国连片特困区区域发展与扶贫攻坚“先行先试”试点区域——武陵山片区腹地的高校，理所当然应承担为连片特困区区域发展与扶贫攻坚献计献策的历史使命与社会责任。在国务院扶贫办、国家民委、国家发改委等部门的大力支持下，在社会科学文献出版社皮书出版中心的鼎力帮助下，我们在连片特困区区域发展与扶贫攻坚试点启动一周年之际，推出了连片特困区蓝皮书首册《中国连片特困区发展报告（2013）》。由于人力、物力、财力以及时间等方面的限制，再加上连片特困区区域发展与扶贫开发尚处于试点和逐步启动中，蓝皮书首册以“武陵山片区多维减贫与自我发展能力构建”为主题，仅关注了“先行先试”区的扶贫开发实践。即便如此，本蓝皮书关于连片特困区普遍性因素的探讨对其他连片特困区仍有参考和借鉴意义。而在以后的各册中，我们将进一步拓展研究对象，通过与各连片特困区内相关研究机构、实践部门的合作，以《中国连片特困区发展报告》蓝皮书为平台，继续为连片特困区区域发展与扶贫攻坚尽一份心、出一份力。
最后，我们衷心希望《中国连片特困区发展报告》蓝皮书能够为关注和关心连片特困区发展的社会各界人士提供一个献计献策、智慧交流的平台，也诚挚邀请社会各界不吝赐稿