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推进历史文化街区有机更新的路径探索——以北京市东城区的实践为例

2020-10-24
历史文化街区的保护与更新一直是城市建设和管理的难题,而新形势下历史街区保护最大的难点在于需要实现融合社会、文化、经济和物质空间目标为一体的全面复兴。这一综合目标的持续推进,亟待政府思路的转变。本文以北京市东城区近年来的有机更新实践为例,总结其全面推动历史文化街区保护复兴的有效路径。
 
历史文化街区有机更新探索的三条路径

 

  

作为元明清三朝皇城遗址所在地,东城区是北京市历史文化遗存、平房四合院最为密集的地区,拥有18.5片历史文化街区,是古都风貌的重要承载区和集中展示区。在近年的探索中,东城区坚持“政府主导、企业运作、居民参与”的原则,建构多元长效共治机制,以实现“风貌保护、人口疏解、业态提升、民生改善”这一综合目标。其中,尤其注重老城更新与日常生活的衔接,体现为在政企合作中推动更新主体多元化,在社会参与中拓宽共治层次,在传承传统文化中优化社会结构。由此,为历史文化街区的整体保护和全面复兴填充有温度的内核,突出由政府主导的城市更新的民生关怀和社会公益性。

 

(一)市区联手,政企合作,探索更新主体多元化

 

  

由于历史文化街区地处首都核心区,中央、市属单位多,腾退困难,因此,必须坚持高位协调。在北京市政府的直接支持和指导下,东城区引入大型市属国企参与改造,以盘活直管公房和腾退文物为着力点,推动腾退空间综合利用,实现其由资源向资产的转化,推动保护更新主体多元化。具体来说,有三个要点:

  

一是市、区联手,全力破解难题,调动企业参与积极性。资金、房源、政策等“老大难”,“大城市病”迟迟难以攻克、城市改造形成僵局的关键瓶颈。在市、区两级政府的共同努力下,在资金上,探索了争取条线上的资金补贴,设立市、区政府专项资金,整合支持老城更新已有的政策资金等多种方式,弥补企业投资缺口,并探索直管公房改革机制,为市属国企参与创造必要的政策和融资条件。在房源上,与市有关部门协调,争取到财政拨款和一部分对接安置房源,保证了项目启动和试点腾退。此外,就土地问题加强了与市级相关部门的沟通,探索了划拨、“以房带地”和“邀请招标”三种供地机制,实现了供地方式、规划审批、运营模式等政策的突破,解决了供地难问题。

  

二是政企合作,发挥各自优势,划清权责边界。历史文保区在规划、建设、管理等方面都有严格的政策限制,修缮整治项目又带有明显的公益性质,一般企业在市场机制下不愿意参与。在此情况下,通过引入大型国企,实现优势互补。在南锣鼓巷四条胡同地区,金隅集团利用自有资源,突破单个项目,进行“打包核算”;政府则探索通过直管公房改革,盘活房源,对口输出教育、医疗、文化等优质资源,多方筹措对接安置房源;通过跨区域、跨项目合作,双方共同解决资金平衡和房源对接问题,实现内外联合、异地平衡、互利共赢。在东四三到八条地区,通过与首创集团合作,探索整合有关文保院落、环境治理、业态复制、市政配套设施升级等政策性资金,积极推动核心城区棚户区改造政策的创新。此外,还明确了双方合作的权责边界,充分发挥各自优势:政府主要承担公益类项目改造的投资及实施,包括市政基础设施改造、“文化探访路”沿线环境综合治理、文保院落腾退修缮、区域物业服务提供、业态控制和交通管理;企业主要发挥市场运作、成本核算与资金房源优势,承担普通院落腾退及改造、人口疏解、业态升级和交通停车设施投资及建设。

  

三是平衡好民生与运营,优化区域业态。政企合作实施城市更新,其优势在于政府能充分吸纳社会资源,调动企业运营能力,但不容忽视的是,企业具有天然的盈利属性,在全球商业资本的驱动下,极易挤压所在地居民的生活需求,需要政府优先考虑并提前绸缪。在东四三到八条地区,专门研究政企合作模式下业态升级方案,清理低端业态,引入规范、连锁、便利、特色产业,让有限的旧城空间发挥更大的作用,提升公共服务品质。在直管公房腾退后的再利用上,也优先考虑完善平房区内的基础设施,尤其是建设地下停车设施,以缓解胡同停车难问题。同时,加大对空间潜力的挖掘,为弥补停车设施建设和运营资金的不足,考虑允许运营者进行符合功能定位和产业规划的商业开发,例如利用地下停车的空余面积开展洗车、健身等项目,提升空间利用效率。

 

(二)鼓励社会参与,拓展共治层次

 

  

当前,居民的权利意识增强,加之核心区政治敏感度高,历史遗留问题复杂,因此,要进一步推进城市更新,面临的社会风险较大。在这种新形势下,东城区充分意识到,要构建有效治理体系,必须充分发挥社会力量,打造多层次的共治体系,一方面可以为改造注入聚少成多的民间资源,更重要的是,还能降低制度运行成本,带动社区建设。在实践中,东城区将城市治理的理念贯穿于城市更新改造的全过程,鼓励居民以个体或社会组织的形式进行自我管理、共治共享,使社会参与在胡同治理中常态化,构建多元共治的长效治理体系。

  

一是鼓励居民全方位参与。首先,在腾退中加强居民参与。从南锣鼓巷开始,多片区试行“申请式腾退”,居民随时能自主申请,而不需“等项目”“盼项目”,切实地变“要我改”为“我要改”,充分尊重居民意愿,调动了居民的主体性。其次,在胡同整治中搭建居民参与平台。东四街道召开“社区参与历史文化街区发展展望未来研讨会”,收集居民意见,起草《居民公约》,形成居民“参与式治理”,助力政府后续在胡同中推进环境整治及直管公房管理工作。再次,在后期修缮和运营中引导居民参与。前门东区积极探索在不改变原住房产权性质的前提下,由机构、企业、居民共同参与房屋修缮的办法,助力解决房屋与整体风貌不协调问题;鼓励居民通过租赁、参股等方式,共同参与修缮后房屋的经营,助力解决居民搬迁和文化传承问题。

  

二是鼓励社会组织多种方式参与。首先,鼓励居民自治与物业管理企业形成良性联动。在推行平房区物业管理中,东四街道着力搭建街道机关干部、驻区单位员工、平房区居民、物业公司人员等各方参与的平台,设立社区工作例会及居民开放日制度、开展“城市清洁日”活动、提供物业义务服务等,鼓励居民自治组织参与物业管理。其次,重视社会组织在业态运营中的力量。南锣鼓巷的改造除了与金隅集团合作外,还引导南锣鼓巷商会参与进来。再次,树立全社会共同保护的意识。近期起草的《南锣鼓巷历史文化街区风貌保护管控导则》,强调建立政府主导、公众参与、多元治理的工作平台,由管委会组织居民、商户、社会团体、驻区单位通过议事会、座谈会等形式,保护公众的参与权、知情权、监督权,构建全面保护管控格局,维护传统风貌、城市格局和胡同肌理。

 

(三)传承文化传统,优化社会结构

 

  

当下的探索,从风貌、乡愁和文化入手,力求在保留传统的同时注入活力。除了更加重视保留城市格局、胡同肌理、文物建筑这些静止的建筑与空间形态外,更重要的是,还深入到了文化的体验式、浸入式层面,力求形成文化资源与产业开发之间的良性互动,体现在如下三个方面:

  

一是注重整体保护、成片运作。前门地区是目前唯一留存的南北向胡同群,顺沿700多年前的古河道形成。前门改造在统筹考虑院落改造、文物修缮、环境治理、景观绿化、居民生活的基础上,着力打造“胡同主题”公园,公园展示的“景儿”就是“胡同”和“胡同生活”。东四地区则有着750年历史,是保留最完整最典型的传统居住风貌区,并有大量的文保院落散落其间。东四改造将量身打造“文化探访路”,让文保院落成为整片区域的关键点,将现代的环境和后汇总的历史融合起来。通过“让历史说话,让文物说话”,将重点文物、名人故居、博物馆、老字号等散落珍珠般的文化资源串联起来,既扩大了保护的视野和深度,又可以让人们在触摸历史中增强文化自信。

  

二是加强基础设施建设,兼容古都风貌与现代生活。历史街区内落后的基础设施极大地影响了建筑功能的发挥,通过探索点线面多层次结合的修缮方案,从技术上解决了古都风貌与现代生活方式兼容的难题。首先,前门东区、南锣鼓巷的试点院落改造,复原院落规制,探索厨卫等现代生活设施引入的问题。其次,提升胡同市政,解决雨污水分流、架空线入地等基本问题。再次,探索片区改造上的“镶嵌式”更新,在西打磨厂胡同,小至老砖、水磨石地板以及街中老藤,大至院落的整体框架和标志性的装饰都被特意保留,尽可能地延续原汁原味的历史多样性。最后,加强“路网”“绿网”和“蓝网”的建设,提升整体环境品格。

  

三是传承传统文化,优化社会结构,开展沉浸式文化体验。文化的背后是作为使用主体的“人”,因此,在城市更新过程中,文化传承与社会结构变迁紧密相关。为此,东城区在探索中摒弃了先前全部外迁的模式,在前门东区留下30%的原住民,在南锣鼓巷及东四三到八条试行“申请式搬迁”,充分尊重居民意愿,将适当比例的原住民视为城市更新的有机部分,希望通过他们日常生活的延续,使古都文化成为可感、可触、可体验的“活的博物馆”。在此基础上,通过产业调整,引入新人群,优化社会结构。在实际操作中,利用市场机制开展沉浸式文化体验,探索文化资源与产业开发的良性互动。在前门东区和东四三到八条地区,借助文物景观旅游,带动住宿、餐饮等各行业发展,开展“胡同精品酒店”或“胡同驿站”等民宿类的服务。在朝阳门街道,以居民参与为特色的公共文化建设得到深化,通过“东四南历史文化精华区治理创新平台”的搭建,片区内凝聚了博物馆、文创社、社区文化生活馆等多家新型在地创意机构,形成“朝阳门文化共同体”,从行动上注解了“当地居民作为保护力量参与”的新型更新模式。

 

推进历史文化街区有机更新的进一步思考

 

  

较之其他区域,历史文化街区的更新最为复杂,需要达到的是统筹核心区职能保障、老城整体保护与改善人居环境的综合绩效目标。东城区近几年的探索表明,要破解这一难题,必须妥善处理好国家、市场与社会三者之间的关系,以区级政府为主体,积极争取上级政府支持,引入市场机制,激发社会活力,着眼于街区保护和发展的长效机制,构建多元治理体系,体现为如下几个方面:

  

一要变“刚性管理”为“柔性治理”,培育居民主体性。历史街区面临的问题复杂,政策执行时的阻力大,需要政府转变观念、创新方法,给居民提供充分表达意见的平台,引导居民做好居民的工作。同时在此过程中,培育居民的主体性和自组织的管理能力,建立居民公约,使居民认识到建设一个高品质的街区不仅是政府目标,更与自身利益长远相关。

  

二要注重历史街区内不同阶层的社会融合,消解冲突隐患。政府要积极思考更新之后的业态与留住民日常生活之间的结合,要加大力度为留住民提供经济参与的机会。对于新住民,政府要鼓励他们释放自身的资源优势,参与当地文化的再生产。只有通过经济和文化两方面的利益共享,才能有效地构筑社区共享认同,使老胡同与新生活和谐相融。

  

三要发挥在地社会组织在新、老住民及业态相融中的作用,充当旧城有机更新的工作缓冲带、意见交换带以及资源整合带。此外,政府还可以有策略地运用社区公共空间,作为推动社会融合的工具和手段,架设连通不同群体之间的桥梁。

  

除此之外,在当前全球城市竞争的背景中看,独特的“地方特质”是打造城市竞争力,吸引全球有限的流动资金的关键,而文化是城市的灵魂,是地方特质的重要组成部分。因此,历史文化街区的复兴在全球化背景下更具重要意义。在此,必须关注到文化中流动的、再生产的部分,看到文化传承与社会结构变迁之间的紧密关联。具体来说,一是要充分尊重每个街区独特的文化根基和历史过程,涵盖产业、建筑、民情等各方面。城市更新中,不能一味追求高大上的产业,而忽略了本土脉络中的丰富资源,要加大对在地特色的深度挖掘和充分活化。二是要坚持“活的保护”,以日常生活为基础,通过社会创新,激发多元主体的参与潜力。要努力留住当地居民,吸引人才并促成人与人之间的文化交流与互动,重建社区归属感,凸显北京古都风貌相对于其他城市的独特性,凸显中华文明千百年传承的生活方式相对于其他文明的独特性。

  

城市更新和建设是一项长期的系统工程,不能一蹴而就,持续积累尤为重要。过去,中国的城市改造呈现出“运动式”特征,整体规划不够,易随着客观情况变化而随时中止或推倒重来,资源浪费较为严重。为此,建议对城市改造,要有“整体规划、分步实施、从容规划、从容建设”的指导思想,一旦基本思路和主导原则确定后就不要轻易调整,在治理思维常态化后,让城市更新模式也常态化,使大量投入的人力、物力稳步积累,发挥更好的经济社会效应。